Příprava návrhu zákona o krajanech

Na základě usnesení stálé komise Senátu Parlamentu ČR pro krajany žijící v zahraničí ze dne 20. září 2000 i usnesení podvýboru zahraničního výboru Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR pro styk s krajany ze dne 20. června 2000 a 15. září 2000 bylo rozhodnuto, že bude zpracován legislativní záměr právní úpravy postavení krajanů žijících v zahraničí, kteří nejsou státními občany ČR (dále jen "zákon o krajanech"). Krajanem by se rozuměla osoba nemající české státní občanství, která však v minulosti byla českým, popř. československým státním občanem, resp. jejíž předkové byli státoobčanským poutem vázáni k České republice, resp. československému státu.

Smyslem zamýšlené úpravy má být zakotvení právního statusu krajanů s tím, že by jim měla být poskytnuta určitá práva, která by je do určité míry zvýhodnila ve srovnání s ostatními cizinci. Tak by došlo k ocenění činnosti těchto osob a jejich postojů vůči České republice. Nelze přehlížet značný počet osob, které žijí v zahraničí a které, přestože z nějakého důvodu již nemají a ani v budoucnu nechtějí mít české státní občanství, cítí se stále vázáni k České republice určitým poutem sounáležitosti, zvláště kulturou, jazykem a tradicemi.

V roce 1999 došlo k přijetí dvou zákonů, které umožnily získat, resp. obnovit státní občanství České republiky určitým skupinám osob a těm tak byl poskytnut plnohodnotný právní statut. Na značné množství dalších bývalých občanů se však tyto dvě normy nevztahují a jejich právní postavení tak neupravuje žádný zvláštní zákon, který by znamenal speciální úpravu oproti obecné úpravě cizineckého režimu. Pritom tito krajané vyvíjejí řadu činností, kterými se hlásí ke své původní vlasti - od nejrůznějších kulturních akcí až po zakládání rozličných krajanských spolků. Vzhledem k tomu, že tito lidé takto reprezentují Českou republiku v zahraničí, je žádoucí, aby Česká republika podpořila jejich snahy tím, že upraví zvláštním zákonem jejich status a ocení tak jejich aktivity. Obdobná právní úprava již delší dobu existuje ve více státech. Např. ve Slovenské republice byl přijat zákon obdobného rozsahu, jaký má navrhovaná právní úprava. Slovenská ústava v novelizovaném znění dokonce v článku 7a deklaruje, že "Slovenská republika podporuje národní povědomí a kulturní identitu Slováků žijících v zahraničí, podporuje jejich instituce zřízené za tímto účelem a vztahy s mateřskou zemí". Z dalších našich sousedů je možné uvést např. Německo nebo Polsko, zvláštní úprava pro krajany však existuje i ve Švýcarsku, Maďarsku či na Ukrajině.

Pokud jde ovšem o nedávno přijatou úpravu maďarskou, setkala se s poměrně negativním ohlasem v sousedních zemích, v nichž žije maďarská menšina. Důvodem toho je, že maďarský zákon slibuje všem, kdo se přihlásí k maďarské národnosti a žijí přitom mimo "mateřskou" zemi, určité materiální výhody. Sousedící země se tak zřejmě právem obávají, že ti, kdo se k maďarské národnosti přihlásí, budou zvýhodněni oproti ostatním obyvatelům té které země. Mezi poskytované výhody patří například možnost využívat zdravotní péči na území Maďarska nebo příspěvek poskytovaný rodinám s dětmi, které navštěvují menšinové školy. Z tohoto důvodu si přijetí nového zákona vyžádá značné částky ze státního rozpočtu. Státy sousedící s Maďarském kritizují zejména, že Maďarsko přijalo tento zákon bez konzultací s nimi. Maďarský zákon lze považovat ze poněkud problematický. Zejména v souvislosti s naším očekávaným vstupem do Evropské unie je třeba připomenout, že EU považuje za nepřípustné diferencovat mezi právy občanů na základě národnosti.

Právní úprava zákona o krajanech zamýšlená v České republice ovšem vychází z jiných principů a v případě jejího přijetí by situace obdobná jako v Maďarsku pravděpodobně nevznikla. Významný je však požadavek předchozího diplomatického jednání se státy, v nichž se koncentruje větší počet krajanů (SRN, Rakousko, Švýcarsko, USA, Austrálie aj.).

Ve vztahu k cizím zemím je však nutné upozornit na jeden poměrně významný problém. Česká republika má totiž s řadou států uzavřeny mezinárodní smlouvy, které zakotvují pro občany těchto zemí doložku nejvyšších výhod v případě jejich pobytu na území České republiky. Jinými slovy, Česká republika se zavázala poskytnout občanům z jiných zemí tu nejvyšší míru práv a ochrany, jakou poskytuje jakýmkoli jiným cizincům. Pokud by byla přijata úprava zvýhodňující naše krajany, kteří jsou ovšem z hlediska mezinárodního práva vůči České republice cizinci, neboť nemají české státní občanství, je možné, že by občané cizích států, se kterými je uzavřena příslušná mezinárodní smlouva, mohli požadovat stejný rozsah práv, jaký bude poskytnut krajanům. Přijetím zákona o krajanech by se však Česká republika zařadila po bok těch zemí, které oceňují existenci a činnost svých krajanů, poskytujíce jim určité výhody oproti ostatním cizincům. Zároveň je možné očekávat, že by se v souvislosti s přijetím této speciální úpravy zvýšil i zájem našich krajanů o Českou republiku a tento jejich prohloubený vztah k ní by mohl mít i určitý ekonomický přínos spočívající v tom, že tito krajané by mohli mít zájem přenést své aktivity na naše území, jelikož by jim zákon o krajanech usnadnil vstup na území republiky, popřípadě ulehčil od některých formalit kladených na cizince.

II.

Výsledkem dosavadního úsilí stálé komise Senátu Parlamentu ČR pro krajany žijící v zahraničí bylo vypracování pracovní verze věcného záměru zákona o krajanech. Ten obsahuje základní principy a zásady, z nichž by bylo možno vycházet v dalších pracích. Nyní je nutno z navržených možností vybrat některou z variant, aby se další práce mohly ubírat určitým směrem.

1.

V první řadě je nutné zvolit kritéria, podle kterých bude určité osobě postavení krajana možno přiznat. V návrhu věcného záměru se počítá s kritérii subjektivními a objektivními, je však také možno zvolit jejich kombinaci. Mezi objektivní kritéria, tj. taková, která jsou založena na relativně verifikovatelných údajích, je možno počítat především:

- místo narození v České republice,

- původ předků, zejména zda předkové pocházejí z České republiky, Československé republiky či zda předkové byli českými (československými) občany apod. (zde by bylo vhodné uvažovat o určitém omezení v počtu stupňů příbuzenství),

- určitá kulturní a jazyková sounáležitost ve vztahu k České republice; tu by bylo možné ověřit znalostí českého jazyka, českých (československých) historických realit apod.

Ve své podstatě jsou naznačená kritéria volena tak, aby bylo možno přiznat statut krajana tomu, kdo má českou národnost anebo měl český etnický původ. Problémy by mohly vzniknout zejména u pojmu "národnost", neboť podle naší právní úpravy (Listina základních práv a svobod) jde o kategorii zcela subjektivní, čl. 3 odst. 2 Listiny totiž zaručuje každému právo svobodně se rozhodovat o své národnosti. Česká národnost či český etnický původ by byly prokazovány především úředními doklady (zejména listinami jako jsou vysvědčení, různá osvědčení apod.). Zároveň musí být pamatováno na určitou náhradní formu, jak prokázat potřebné skutečnosti (například v případě, kdy obstarání úředních dokumentů je nemožné). Zde by bylo zřejmě nejschůdnější zvolit cestu jakýchsi osvědčení či potvrzení, vydávaných krajanskými organizacemi, které by stanovené skutečnosti potvrzovaly. Je ovšem nutné zároveň zajistit, aby institutu krajana nebylo zneužíváno, což by se mohlo stát zejména v případě, že by s tímto institutem byly spojeny některé významnější výhody.

Jak vyplývá ze stanoviska stálé komise Senátu Parlamentu ČR pro krajany žijící v zahraničí, přiklání se komise ohledně vymezení pojmu krajan k principu etnickému spíše než k principu teritoriálnímu, čili by spíše byl statut krajana byl vázán na etnický původ či národnost. Princip teritoriální, tedy vyplývající ze vztahu k určitému území, by ovšem mohl být vhodným doplněním principu etnického. Problémem je postavení příslušníků německé menšiny, bývalých občanů československého státu, žijících v SRN a Rakousku. Bude třeba jednoznačně rozhodnout, zda tento zákon se bude týkat i této skupiny bývalých občanů německé národnosti (důsledný státoobčanský princip) či nikoliv. K subjektivním kritériím je nutno počítat především vůli jednotlivých osob, čili zda vůbec chtějí být krajany a o získání tohoto statutu stojí.

Pokud jde o volbu konkrétních kritérií pro udělení statutu krajana, je nutno především vzít v potaz okruh práv a povinností, kterých by se krajanům mělo dostat. Pokud by konečný výčet jejich práv a povinností byl natolik obecný, že by ve své podstatě neznamenal výrazné zvýhodnění krajanů, je možno uvažovat o spíše mírnějších podmínkách pro udělení statutu krajana. Pokud by však krajané byli zvýhodněni oproti ostatním cizincům velmi výrazně, je nutno stanovit podmínky tak, aby nedocházelo ke zneužívání tohoto institutu a krajany se nestali ti, kdo nemají skutečný vztah k České republice.

2.

V zásadě pouze technický problém představuje určení orgánu, který by měl vést agendu spojenou s krajany. V úvahu přichází buď Ministerstvo vnitra nebo Ministerstvo zahraničních věcí. Zřejmě se zdá vhodnější pověřit touto agendou Ministerstvo zahraničních věcí, protože žádosti o udělení postavení krajana by byly podávány přes zastupitelské úřady a je tedy logické, že by o jejich vyřízení rozhodovalo samo ministerstvo. Rozhodování o udělení postavení krajana by probíhalo ve správním řízení s tím, že proti zamítavým rozhodnutím by bylo možné podat rozklad a následně i správní žalobu k soudu. Příslušné ministerstvo by pak bylo pověřeno samozřejmě i dalšími záležitostmi, zejména by vedlo evidenci držitelů průkazů, rozhodovalo by o odnětí postavení krajana apod. Některé tyto činnosti by pak mohly být vykonávány v součinnosti s jiným ministerstvem.

3.

Vcelku nesporné asi je, že krajan by se prokazoval průkazem krajana, který by obsahoval základní identifikační údaje včetně vyobrazení držitele. Možnost stát se držitelem průkazu krajana by zřejmě bylo vhodné omezit věku 15 let, jak je tomu i v případě jiných obdobných průkazů. Osoby mladší 15 let by byly uvedeny v průkazu svých rodičů. Několik možností se nabízí, pokud jde o odnětí postavení krajana, resp. o jeho zánik. V zásadě se dá kombinovat řada eventualit, mezi něž patří například skutečnost, že držitel průkazu krajana vykonává činnost poškozující zájmy České republiky, že byl odsouzen pro úmyslný trestný čin spáchaný na území České republiky, že držitel nabyl státní občanství ČR apod. Taktéž je možné stanovit, zda v případě naznačených okolností půjde o automatický zánik postavení krajana ex lege, či zda bude potřeba rozhodnutí příslušného ministerstva, které bude muset být vydáno nebo které bude moci být vydáno.

4.

Zřejmě nejproblematičtějším bodem bude vymezení rozsahu práv a povinností krajana. Věcný záměr návrhu zákona o krajanech některé z možností naznačuje. Ve své podstatě jde především o to, zda okruh práv a povinností má být spíše symbolický, nebo zda půjde o poměrně značný rozsah práv a povinností, která budou zřetelně ovlivňovat právní postavení těchto osob v České republice. V obdobných zahraničních úpravách se krajanům umožnuje například vstupovat na území státu bez víza či zvacího dopisu, pokud jsou takovéto doklady vůči cizincům z některých zemí vyžadovány, popřípadě je krajanům umožněno získat vízum za mírnějších podmínek. Dále se zpravidla krajanům umožňuje získat vzdělání za stejných podmínek jako ostatním občanům, nevyžaduje se získání pracovního povolení v případě zaměstnání v tuzemsku a dále se často poskytuje výhodnější režim při záskání státního občanství. Nakonec se zpravidla krajanům, resp. krajanským organizacím, poskytuje i určitá podpora v jejich činnosti v zahraničí.

Pokud jde o povinnosti, zde ze uvažovat spíše o určitých obecně formulovaných ustanoveních, neboť většinu povinností na sebe přebírá jakákoli osoba pouhým vstupem na území republiky. Krajan by měl být povinen vystupovat aktivně ve prospěch České republiky především podporou politických, kulturních a ekonomických aktivit, šířit dobré jméno České republiky v zahraničí, přispívat k udržování a pěstování národního kulturního dědictví, jakož i prohlubovat vztahy sounáležitosti s Českou republikou. Vzhledem ke spíše obecnému charakteru povinností je také možno se obejít bez sankcí za jejich porušení.

5.

Nakonec je nutné vyřešit finanční otázky spojené s postavením krajana. Samotná žádost by mohla podléhat správnímu poplatku, čímž by byly aspon zčásti kompenzovány náklady spojené s vydáním rozhodnutí. Agenda spojená s krajany si ovšem určité výdaje vyžádá. Pokud jde o další náklady, je vzhledem k navrženým právům krajanů nutné uvažovat především o nákladech na jejich vzdělávání.

III.

Přijetí zvláštní právní úpravy upravující postavení našich krajanů se zdá žádoucí a Česká republika tímto ocení tíy, kdo se v zahraničí zasazující o dobré jméno této země, aniž by zatím z této činnosti měli nějaké výhody poskytnuté jim Českou republikou. Na druhou stranu je možno shrnout určité sporné momenty.

- Jde především o výši nákladů, které pravděpodobně nová úprava přinese. V daném okamžiku je těžké výši nákladů byť i jen přibližně odhadnout, lze ovšem s jistotou tvrdit, že se bude odvíjet od rozsahu krajanům přiznaných práv a celkového právního režimu jejich statusu.

- Dále je třeba upozornit na možný konflikt se zásadami, na kterých stojí evropské právo. V rámci EU je stěžejním bodem zákaz diskriminace, který znamená v zásadě úplnou rovnost, pokud jde o práva a povinnosti, s výjimkou případů, kdy určitá práva jsou vázána například na státní občanství nebo na jiné právní instituty, které evropské právo uznává. Přihlášení se k určité národnosti, což je víceméně subjektivní kategorie, však není zpravidla uznáváno jako zvláštní důvod pro výhodnější postavení vůči jiným osobám. Evropská unie by ovšem mohla mít výhrady pouze v případě, kdyby šlo o krajany žijící na území členských států EU, a i v tomto případě, pouze tehdy, pokud by zákon o krajanech znamenal takové rozdíly, že by již bylo možno hovořit o diskriminaci vůči ostatním občanům dotčených států. Plně přijímat občanský princip je však z výše uvedeného důvodu rovněž problematické.

- Taktéž je potřeba zvážit mezinárodněprávní dopady přijetí zákona o krajanech, zejména možné komplikace související s doložkyu nejvyšších výhod.